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加强人防国有资产管理提高保值增值能力

省人民防空办公室党组成员、副主任   魏振发

加强人防国有资产管理,是一个既古老,又崭新的课题。说古老,70年代邓小平老人家就提出了人防工程,只有平战结合才能靠得住,90年初各地纷纷开始修建平战结合的人防工程,并逐步开发利用老的人防工事。可以说这是加强人防国有资产管理的初级阶段。全面准确地认识人防资产的特殊性,把握时代的脉搏,着眼于新形势、新阶段人防建设的特点和规律,从战略经济学的角度来思考,用管理经济学的逻辑来分析,从资产保值增值这个高度,来研究加强人防国有资产管理,充分发挥人防资产的经济效益,这在全国人防系统这是第一次。这我们江泓主任提出这个命题的前瞻性、科学性。

随着广东人防建设的快速发展,人防国有资产将快速增加。预计在“十一五”期间人防系统直接拥有资产将以每年×亿元速度增长,间接拥有的固定资产将以每年××亿左右的速度增长。这些资产既是国家国防资产的重要组成部分,也是综合国力和国防实力的具体体现,是经济建设的物质基础。因此,如何盘活人防国有资产,管好用好人防国有资产,在保证战时需要的基础上,平时如何实现其最大的经济效益和社会效益,将是各级人防部门面临的一个现实而又紧迫的任务。就这个问题进行研讨,对我们进一步加强人防国有资产管理,促进人防事业的科学发展将有重大的现实意义和深远的历史意义。

下面,我先就这个课题作一个抛砖引玉的发言,对加强人防国有资产管理,提高资产的保值增值能力提出自己的一些见解和观点,目的在于引导大家作更多的思考,也希望能给大家一点启发。

主要讲三个问题:

第一,基本的概念和定义;

第二,我省目前人防国有资产管理的主要做法和存在问题;

第三,加强人防国有资产管理,提高资产保值增值能力的对策和措施。

一、人防国有资产的分类和特点

(一)人防国有资产的概念

人防国有资产是指人防部门及所属单位占有、使用和管理的,在法律上确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总和。即各级人防部门及所属单位占有、使用的国有资产和由各级人防部门直接管理的人防工程和指挥、通信、警报设备设施等两大部分资产。包括中央和县以上地方各级政府对人防建设资金、人防部门开发利用人防国有资源共享所取得的平战结合收入、人防主管部门所属企事业单位按照政策规定上交的收入、人防主管部门组织引进并掌握使用的人防建设资金以及接受捐赠和法律确认属于人防的其他资金形成的资产。其表现形式为固定资产,流动资产和无形资产等。

(二)人防国有资产的分类

人防国有资产按资金来源可划分为:中央财政和地方财政拨款;根据国家和地方政府有关政策规定向社会筹集的人防建设资金;开发利用人防国有资产取得的人防平战结合收入;人防主管部门所属企事业单位按照政策规定上交的收入;人防主管部门组织引进并掌握使用的人防建设资金;接受的捐赠资金;经法律确认属于人防的其他资金。

按实物形态可划分为:各类已建、在建人防工程包括工程口部管理房和伪装房及附属设施;结合城市新建小区的危房改造修建、交人防主管部门负责管理的防空地下室及其内部设备;指挥、通信、警报设备设施;施工机具、生产、运输设备及工器具;科研、试验设备、仪器、仪表;科研成果及其他无形资产;房屋及其附属建筑物;人防工程管理用地及其他各类权属资产;办公业务设备、用具和宣传图书资料等;无偿划拨及接收捐赠的实物。经法律确认属于人防系统的其他物资、设备,等等。

按使用性质可划分为:经营性资产和非经营性资产。经营性资产与非经营性资产在一定条件下可互相转化。人防国有资产的表现形式有:流动资产、固定资产、无形资产和对外投资四种。

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(三)人防国有资产的特点

人防国有资产与其他国有资产既有联系,又有区别;既有共性,更有其自身的特点。共性是凡资产的经营都以追求经济效益为目标。但人防资产又具有战备防护功能和社会保障功能,这种特定功能,又是其他资产不能替代的。和平时期开展平战结合,这些资产的性质可发生阶段性的变化,大部分非经营资产可转化为经营性资产。这也是人防机关区别其他部门的特殊性。正因为人防部门的人防经费的使用投引的事业单位的合计制度。

从资产存量分析主要有以下特征:一是存量巨大,分布面广。全省各市、县,以及许多行业都有用于人民防空用途的国有资产。二是人防国有资产地区间及行业间分布不均衡。总体多集中于城市,并且城市越繁华、经济越发达,人防资产积累越多,效益和作用发挥也越好;相反积累也相对少,效益和作用发挥差。三是人防国有资产的价值化、商品化低。有相当一部分尚未评估,难以商品形式运作。虽然改革开放后人防国有资产的经营有较大突破,但相对日趋扩大的资产规模来说,其作用没有充分发挥。四是开发利用率不高。全省还有一部分人防资产长期闲置,特别是早期工事地处偏僻,难以经营。相同资产量不同地区之间的运营效益差距大。

(四)人防国有资产管理的内容

其内容包括:资产配置、资产使用、资产处置、资产评估、产权界定、产权纠纷调处、产权登记、资产清查、资产统计报告和监督检查等。主要任务是:合理配置和资产使用,保障安全和完整,实现保值增值。

(五)人防国有资产保值增值的定义

根据财政部统计局〔2000〕2号文《关于国有资本保值增值结果计算与确认办法》的定义:所谓国有资产保值增值是指在考核期末国家所有者权益大于期初国家所有者权益的数额称为国有资产增值。期末国家所有者权益等于期初国家所有者权益时称为国有资产保值。

二、我省人防国有资产管理现状和主要做法

近年来,广东省人防事业在省委、省政府、省军区的正确领导下,取得了长足的进步。2007年底广东省人防部门共拥有人防国有资产×××亿元(帐面价值,不含部分未竣工决算的人防工程和早期建设的未进行价值评估的人防工程)。全省现有人防工程总面积×××万平方米,人防工程面积5年时间翻了一番,城区人均占有人防工程面积达到×××平方米。目前全省拥有各类警报器×××台,单边带电台、数传机×××台。人防国有资产在保证战备效益的同时,也产生了很好的社会和经济效益。2007年,全省人防工程开发利用率达×××,创造营业额×××亿元,上交国家税款×××万元,安排社会就业×××万人。

(一)主要做法

我省的人防国有资产管理主要采取省级人防部门统一领导,各级人防部门分级管理的模式。具体有以下一些做法:

1、坚持固定资产政府集中采购制度

我省目前凡使用财政性资金购置固定资产都已执行政府集中采购制度。各单位于每年9月编制下年度部门预算的同时,编制政府采购计划。经财政部门批准后,由政府采购中心组织实施。采购时,固定资产的供应商必须在政府采购中心指定的供应商中选择,采购资金由政府采购中心直接支付给供应商。

2、坚持固定资产验收、登记制度

采购回来的固定资产必须经过两个或两个以上人验收后,财务部门才能办理报销手续。同时,财务部门建立固定资产总帐,各部门建立本部门明细帐,对所占有、使用的固定资产按类别、分品种登记,详细记载固定资产名称、型号、增加、减少、结存的数量和金额。

3、坚持自建人防工程招、投标和工程预、决算管理制度

自建人防工程除指挥所等保密工程外都采取公开招投标的形式,按照公平、公正、公开的原则确定中标单位。工程的预、决算必须遵循规定的程序,通过决算审核,使工程建设成本和造价更加合理,通过施工监理,保证工程的建设质量。工程竣工验收后及时由在建工程转入已完工程再转入固定资产,按规定进行固定资产管理。

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4、坚持人防固定资产处置制度

固定资产的调拨、报废或出售转让,按《人民防空国有资产管理规定》的要求,需请示上级人防主管部门,经批准后才能办理相应的手续。人防固定资产对外一律实行有偿转让,取得的收入列入平战结合收入,继续用于人防建设。

5、坚持平战结合,实现人防国有资产的综合效益

“平战结合”具有鲜明的人防特色,是人防发展的必由之路。它包括两方面的含义:一是平时的建设要考虑战时的需要;二是为战时需要而准备的人防设施、设备要为经济建设服务。

如:人防工程建设要与城市建设相结合。目前广州、深圳市的地铁工程都兼顾人防的需要进行设计、施工、建设。这批地铁项目建设完成后,可新增防护面积几百万平方米,成为我省最大的平战结合工程。仅今年广州市地铁建设就增加人防工程面积×××万平方米。

为了有效地利用现有人防工事,为人防建设筹集发展资金,我省非常重视平战结合工作。坚持“两手抓”,即一手抓骨干工程的效益,一手抓早期工程的开发利用,做到整体开发,优势互补。近年来,我省每年收取平战结合净收入×××多万元,全部投入我省人防建设事业中,缓解了人防建设经费的不足,保证了人防工程的使用效能,有力地促进了我省人防事业的发展。

(二)存在问题

我省的人防国有资产管理虽然做了一些成绩,但仍然处于初级阶段。从经济学成本和效益的角度分析远没有达到效益的最大化,主要问题有:

1、对人防国有资产管理的重要性认识不足

由于受计划经济的影响,长期以来,人防建设只讲投入只重战备效益,不计经济效益,久而久之,巨额的投入已给政府财政造成一定的压力,也造成大量战备资源平时闲置或浪费。特别是长期的计划经济体制下形成的资产管理模式,造成人防国有资产意识淡薄,一是产权观念薄弱。认为国有资产属部门单位所有,特别是单位人防工程没有纳入国有资产管理范围,在不人防管理之列,导致城市拆迁改造,以政府行为随意处理、擅自拆除。二是管理意识差。认为人防国有资产属于国家所有,管不管无所谓。加强人防国有资产管理,就应做到物尽其用,充分发挥其使用效益。对长期闲置不用的资产,人防主管部门有权按规定调剂使用,避免因企业改制等原因,造成单位人防工程长期闲置不用、无人管理,最终导致人防工程的损坏及报废。

2、缺乏专门的管理机构和力量,职能不明确

我省至今尚未建立专门的人防国有资产管理机构,主要是由财务部门进行帐务和资金管理,业务部门对实物进行管理。省人防办计财审计处只有3个人,人防国有资产管理的许多工作没有开展;许多市、县人防办未设立单独的财务机构,只能由秘书科或综合科代为管理财务。由于机构不健全,编制和人员不落实,使人防国有资产管理工作开展不得力,对下级人防部门的资产监督也很不够,很大程度上限制了人防国有资产的有效管理。

3、资产管理制度不健全,监督检查力度不够

目前,我省的人防国有资产管理制度不够健全,只是规定每年年终各市填写《人防固定资产明细表》和《人防固定资产增减明细表》上报上级人防部门;按照《人民防空国有资产管理规定》的要求,在资产转让、报损、报废时请示上级人防主管部门批准后办理相关手续。另外,从资产的建设、购置到验收、使用、处置各个环节,都未建立完善的资产管理报告制度。

由于机构、人员不到位等原因,我省对人防国有资产管理的监督检查力度不够,没有建立定期和不定期的监督检查制度,因此也无法掌握各市人防国有资产管理的第一手情况,对各市、县国有资产管理中存在的问题也没有全面、深入地了解,也没有建立相应的奖惩制度,存在重购买、重建设、轻管理的现象。

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4、人防国有资产未实现产权管理,无法走向市场

目前我省的人防工程除广州康王路商业城外,都无法办理产权证,不具备所有权。因此,不少人防工程因城市改造被拆除时得不到补偿和补建,或政府用行政手段改变经营性质与规模,让公共人防工程履行过多的社会功能,进一步牺牲人防利益。如广州市荔湾区在“三年一中变”期间把 120平方米的洞口房作为违章建筑拆除了,没有给予任何补偿;2000年广州市内环路建设中拆除的洞口房(竹园宾馆) 1300平方米,至今没有复建;广州火车站人防工程建成之初年赢利1000多万元,由于政府行为,改变经营性质后每年的赢利只有300多万元,如计提折旧,就要出现亏损等等,造成了人防国有资产的流失。

从长远的角度看,不实施资产的产权管理,人防部门就无法适应社会主义市场经济的发展,人防建设也无法吸引更多的社会资金,走上良性发展的道路。而只靠政府自己搞人防建设或只是依靠行政手段强制规定必须修建人防工程,是无法实现人防建设与经济建设相协调,与城市建设相结合,实现人防建设的长远发展的。

5、平战结合收入全额上缴财政,一定程度上挫伤了部门的工作积极性

国家人防办、国有资产管理局1998年下发《人民防这人国有资产管理规定》第三条明确:“人防工程、指挥、通信、警报设备设施等资产,由人防主管部门实行行业管理。”由于未出台实施细则,且国资管理局机构已撤消,职能已并入财政部。财政部今年7月新颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》中规定“资产由财政部门综合管理,财政部门负责资产处置、产权变动事项、出租、出借国有资产的审批,负责国有资产收益的监督、管理。各经行政单位负责保障国有资产的安全完整,对国有资产收益不直接管理”。目前各地的平战结合收入也是全部上缴同级财政专户。近年来,我省许多地方进行行政事业性资产管理改革,将行政事业单位的物业收归政府统一管理。惠州等地将人防工程口部房、伪装房作为行政事业性资产,收归政府统一管理,平战结合收入全额上缴。江门市将口部房、伪装房的产权进行了更名过户,无偿转让给市政府指定的部门。这种做法不符合国家人防国有资产和经费管理的有关规定,从一定程度上挫伤了人防部门的工作积极性,也使省财政厅、人防办《关于加强人防预算外资金管理的通知》(粤财行〔2004〕29号)落实不力,很多市、县未按比例上缴省财政专户。

三.加强人防国有资产管理,提高保值增值能力的对策和措施

(一)提高认识,把加强人防国有资产管理工作摆上重要日程

1、充分认识加强人防国有资产管理工作的重要意义

人防国有资产是国有资产的重要组成部分,凝聚了国家投入的巨额资金和物化劳动,是人防事业赖以生存、发展的基础和条件。在建立和发展社会主义市场经济的大环境下,加强人防国有资产管理,推进人防事业改革,盘活人防资产,是大势所趋,是人防建设和管理走向规范化、法制化的重要步骤。

首先,加强人防国有资产管理有利于充分发挥资产的经济效益。 积极主动做好人防国有资产管理,既是对人防权益的维护,也是保持人防国有资产保值、增值,增强人防实力和造血功能,实现人防事业滚动发展的重要途径。国家每年在人防建设方面都投入了相当大的资金,如果缺乏有效的管理,国家投入的巨额资金和人防部门几十年的建设成果就可能被侵占,造成资产流失,几代人防工作者的汗水就可能付诸东流。因此,加强人防国有资产管理,可以有效防止资产流失,盘活资产并发挥积极的经济效益。

二是加强人防国有资产管理有利于充分发挥资产的战备效益。 人防建设的根本目的是为战时城市防空打下良好的物质基础,平时建设的人防工程、指挥设施等,都是为战时服务的,平时管好了,使之处于良好的战备状态,战时才能发挥作用。如果平时建了,但没管好,战时不能使用,不但会造成人防资产的巨大浪费,而且将会给人民群众的生命财产造成不可估量的损失。

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三是加强人防国有资产管理有利于加强人防队伍的廉政建设。 前几年战区人防系统出现的一些问题,其中一个很重要的教训就是管理上存在漏洞,有资产管理上的,有经费管理上的,也有经营管理上的。从这个意义上讲,加强人防国有资产管理,有利于堵塞经济上的问题和漏洞,有利于各部门的建设。因此,我们要充分认清加强人防国有资产管理的重要意义,切实落实人防国有资产管理的规定要求,为人防建设和发展奠定良好的物质基础。同时,要加强宣传解释工作,使人防国有资产的管理工作得到各级领导和有关部门的重视与支持,切实从战略的高度,从国家安全和国防需要,从赢得未来城市防空袭斗争胜利的角度,充分认识抓好人防国有资产管理工作的重要意义,主动支持、协调人防部门做好国有资产的管理工作。

2、完善各项规章制度,强化人防国有资产的基础管理

(1)强化人防内部基础管理

强化基础管理,做好基础工作,是现阶段人防国有资产的首要任务。首先,要认真规范和加强单位人防资产的自身管理,在摸清家底的基础上,建立健全单位的资产明细帐,对固定资产进行分类、编号、填制卡片,保证做到人防国有资产帐帐相符、帐物相符。同时,要健全单位内部资产的购置验收、使用、保管、调拨、损坏、赔偿和报废等各项管理制度,做到单位内部资产良性循环。其次,建立健全人防国有资产基础工作管理体系,包括建立健全和完善产权登记制度,国有资产统计报告制度,产权收益监督管理制度,资产评估制度,国有资产保值增值制度及国家资本金管理制度等一整套人防国有资产基础制度,以确保人防国有资产管理职能到位。

(2)完善人防国有资产管理的各项制度

人防国有资产管理之所以存在种种问题,症结是现行人防国有资产管理相关政策和制度相对滞后。2006年6月财政公布了《行政事业单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》,这两个《办法》明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责,全面规范了资产配置、资产使用、资产处置等各个环节的管理,构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。这两个办法与国家人防办和国资局原印发的《人防国有资产管理办法》有出入,国家和省就人防国有资产的管理还未出台相配套的政策,致使管理工作跟不上。多年来,国家投入了大量资金,进行人防工程建设,这些工程,很大一部分在企业里。这些企业在使用人防工程时,人防工程在给企业带来经济效益的同时,也带来一定的负效应——人防国有资产的大量流失。因此,建立健全人防国有资产管理的各项规章制度,用制度来规范人防资产的管理行为,用制度来确保人防国有资产最大限度的保值增值,是当务之急。如建立人防固定资产帐卡制度、国有资产变更报告制度、人防国有资产使用的管理制度、国有资产处置早报制度、人防国有资产的转让制度、《人防经营性国有资产保值增值考核办法》、《人防防空内部审计制度》等等,确保人防国有资产保值增值责任的落实。

3、加强对人防国有资产管理工作的领导

人防国有资产的管理和开发,是一项涉及法规、政策、多方利益调整的复杂工作,各级人防部门的领导和机关要认清抓好这项工作的复杂性和艰巨性,切实把这项工作作为一件大事来抓,列入党组班子的议事日程,确保人防国有资产始终处于有效的监管之下。一是各级人防部门要建立专门的管理机构,明确职责,分管领导和人员具体抓落实,确保人防国有资产工作有人抓、有人管。二是要加强调查研究,及时研究和解决人防国有资产管理中出现的新问题、新情况。对所属的人防国有资产总额,做到心中有数,知晓“家底”厚薄。三是要加强人防国有资产开发经营的科学决策。凡是开发较为大型的项目,在选择经营主体、经营方式、合作伙伴时,都要建立在对市场调查研究的基础上,进行集体决策,避免人防资产经营开发的盲目性和随意性,更不能搞主观意志,个人说了算。各级人防国有资产管理部门要加强与有关部门的协商协调,及时了解掌握有关国有资产管理的法规政策,掌握市场动态,为决策提供可靠的依据。四是要加强人防国有资产管理人员的培训。认真学习《人民防空国有资产管理规定》和其他相关法规、文件,熟悉国有资产管理的政策规定,不断提高人员的业务素质,增强管理人员的责任意识和自律意识,端正经营思想和服务态度。任何事物都是在发展中不断完善的,人防国有资产管理是新形势下人防工作的一个新课题,没有现成的经验和做法。要遵循客观规律,注意及时总结管理中的经验教训,在实践中不断完善、创新,推动人防国有资产保值增值。

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(二)解放思想,树立经营城市人防资源的新理念

80年代初,学术界提出了经营城市的概念。而城市人防资源是城市土地资源和城市基础设施的一部分,都属于城市空间和城市功能的载体,是经营城市的一个很重要的方面。城市的人防资源包括人防地下空间、人防工程设施、人防建设和维护资金以及注意力资源等延伸资本,是人防国有资产管理工作的重要组成部分。

经营城市人防资源就是将构成人防的空间和功能载体的自然生成资产(如地下空间)和人力作用资产(如人防基础设施)等,运用市场手段,进行聚集、重组和营运,将人防可以用来经营的部分存量资产和生产要素推向市场,从中获得收益,并将这些收益再投入到人防建设的新领域,走以人防养人防,以人防建人防的市场化路子,实现滚动发展。具体来说,经营城市人防资源就是各级政府人防主管部门把经营的意识贯穿于人防规划、人防发展、人防建设和人防管理,运用人防公共设施建设、经济宏观调控和社会秩序保障职能,不断提高人防空间和人防设施的使用效益,发展人防经济和提升防空能力,创造发展环境的运作过程。经营人防资源的主体是地方政府或地方政府的授权单位,经营对象是构成城市功能载体的自然生成资本、人力作用资本、社会运转资本以及注意力资源等延伸资本,经营城市的实质就是剥离城市资产的使用权与经营权,将资产的经营权看作是带来价值和剩余价值的资本,进行资本营运。

第一,经营城市人防资源能有效地筹集大量资金。 经营城市人防设施最直观、最有效益的成果,就是解决发展城市人防事业所需经济资金不足的问题。过去,人防设施都属政府投资建设,由于以追求战备效益、社会效益为目标,经常是投入多,效果不好。如果我们通过公开拍卖、出让这些资源的经营权给企业或个人,这些物化资产就转化为资本,新的所有者从追求利润最大化和躲避风险的本能出发,会千方百计去经营好、管理好,从而实现政府投资最小化、社会效益最大化的双重目标。

第二,经营城市人防资源能把地下空间资源按市场要求进行配置。 改善城市空间布局,提升城市的防护功能,优化和美化环境,是解决城市生存危机的一条有效途径。开发利用城市人防地下资源可以使城市在不扩大外延的条件下,丰富它的内涵,而且使城市的硬环境和软环境得到全方位的改善。经营城市人防设施可以缓解城市用地紧张所带来的压力,提高土地资源的利用率;还可以利用地下资源为某些生产生活设施提供适宜场所,解决部分就业问题,促进城市经济建设;更能提高城市平时抗灾抗毁能力,促进人防向民防的转变。

第三,经营城市人防资源是实现和提升城市人防资源价值的有效途径。 城市人防事业由于长期实行严格的进入管制,财政无偿投入,服务质量普遍不高,缺乏应有的资本活力。城市人防资源包容了城市大量的国有存量资产。资本的生命力在于运行,城市人防资源的增值只有通过资本运营才能显现。经营城市人防资源就是城市人防资源运营的过程,它摆脱了传统的城市人防建设的僵化模式,把城市人防资源由公益性财产变为经营性资产,从福利事业向服务产业转变,是提升城市人防资源价值的有效途径。把人防工程建设与城市建设结合起来,充分利用城市地下资源,可以发挥人防产业优势,提高人防战备效益、社会效益和经济效益,使人防建设由消耗型向增值型转变。

国内外城市建设的经验表明,用经营城市的理念把人防工程建设与城市建设结合起来,既解决了人防工程资金不足的问题,又增强了城市防灾抗毁的能力。近年来,各国城市在地下空间资源开发利用市场化方面已经创造了许多骄人的业绩。从发达国家的经济发展历史来看,年人均GDP进人500美元后,基本具备了大规模开发利用地下资源的条件和实力,年人均GDP在l0OO--3000美元之间则达到了开发利用的高潮。我省的广州、深圳、东莞、佛山等市目前人均GDP己经超过了3000美元,已进入了城市地下空间开发利用的高速发展期,应该审时度势,树立经营城市人防资源的新理念,制订经营城市人防资源的政策和措施,以实现人防国有资产的保值增值。

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(三)改革经营管理模式,建立以市场化为主的平战结合运行机制

1、探索产业化经营的思路。 人防资源推向市场后,可否把人防当作一种产业来经营,给予一定的产业政策作引导,设置统一规范的人防地下商业城标识和地下停车场标志,创人防经营特色,建人防经营连锁,打造人防经营品牌。让全社会都形成共识,哪里有地下街,那里就有人防经营质优价廉的品牌,哪里有地下停车库,那里就有安全、便捷、优质的停车保管服务。

2、改革经营管理模式,围绕市场求发展。 人防国有资产推向市场后,就要根据市场的规律来经营,人防部门要结合各地、各工程的特点和实际情况,积极探索并逐步形成自主经营、合资经营、工程租赁等多种经营管理模式并存的多种经营格局,走人防工程平战结合市场化的路子,以盘活和整合人防资产并使其尽快产生效益,不断提升其市场竞争力。

3、研究“结建”工程市场化开发利用问题。

“结建”工程是人防国有资产的重要组成部分,“结建”工程竣工验收后,人防部门就应该按管理职能,办理人防工程的交接手续,并结合人防工程的维护管理,研究接管“结建”工程的有偿使用问题,要研究制定《人防工程平战结合开发利用管理规定》,要研究制定人防结建工程维护管理费和平时有偿使用费征收办法,使人防工程建成后,成为真正的平战结合人防工程,成为真正的人防国有资产,能真正产生经济效益,并能实现保值增值。

4.严格执行“谁投资,谁收益”的规定,切实保护投资者的权益。 随着城市建设和社会经济的不断发展,城市土地越来越紧缺,价格必将越来越高,而城市地下空间这种廉价和低成本的开发便应运而生,且足令开发商垂涎三尺。因此,只要我们严格遵守人民防空法的规定:“人防工程平时由投资者管理使用,收益归投资者所有”。人防工程建设完全可以进入市场,其开发利用和经营管理完全可以按市场化来动作。

5.落实平战结合开发利用的优惠政策和措施。 人防法指出,国家对人防设施建设按照有关规定给予优惠:建设人防工程免征投资方向调节税;人防部门收取人防工程使用费免征营业税;人防工程及其配套设施建设免征土地税;人防工程内的通风、照明、排水等用电给予电价照顾,按照非工业电价收费等等。这些都是发展壮大人防产业的政策,我们必须用好、好活。这些优惠政策和措施的落实,将大大降低人防工程建设和开发利用的成本,将有利于调动社会各界的积极性,有利于提高人防国有资产的保值增值能力。

(四)实施人防工程管理,推动人防国有资产的有效运营

人防工程建设任务重、投资大、涉及范围广。目前,我省人防拥有的直接固定资产和间接固定资产,主要是在建成的工程上。特别是在目前人防体制还未能向民防一体化体制转变的情况下,要加强人防国有资产管理,提高保值增值能力,主要就是在工程资产的管理上做文章。但是,目前我省还存在着人防工程(除地面建筑)权属不明确、主体缺位、相关权属界定和产权交易法律法规跟不上等问题。在实践中,由于产权主体的不明确致使人防工程无法进行合理流动,无法进行抵押、买卖、赠与,所以人防工程产权问题已经成为制约人防国有资产保值增值的突出问题。

因此,实施人防工程管理,建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代人防工程产权制度,是实现人防国有资产增值保值的必要措施。

1、明确人防工程产权管理制度的基本原则

产权制度是市场经济运行的基础,只有建立适应市场经济发展需要的人防工程产权制度,把市场机制引入人防工程建设,才能使人防工程的建设和管理适应市场经济的大环境,实现社会资源的优化配置和人防工程建设的可持续发展。由于人防工程具有特殊的商品性质,构建适应人防快速发展要求的产权管理制度必须坚持三个原则:一是明确产权关系,实施产权管理,保障各类投资形成人防工程资产的安全和完整;二是建立健全各项管理制度,推动人防工程资产的优化配置,充分发挥其战备效益、经济效益、社会效益;三是正确处理国家所有权和企业经营权的关系,既要适当分离,又要紧密结合,实现人防国有资产在适当范围内有进有退。

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2、确认人防工程产权归属基本模式

首先,就目前社会上对人防工程产权问题存在着一些混淆概念和错误理解进行简单的分析。混淆概念一:认为是公共配套设施和共有配套设施。认为人防工程是整个小区或整个商务区的公共配套设施这一点没错,但是这仅仅决定了其使用性质。共同配套设施,只要没有计入房屋公摊面积、开发商没有承诺赠予全体业主,其所有权就可以是开发商或第三者的,这一点明显的例子就是小区内建设的学校和邮局,两者都是小区的公共配套设施,但是学校和邮局的产权显然不属于全体业主共有。况且,地下面积现根本未计算在公摊面积之内。因此,此种简单地将共同配套设施等同于共有配套设施的观点,在法律上是没有依据的。混淆概念二:计入成本核算=拥有所有权。一种观点认为结建防空地下室的建造成本己经计入商品房开发成本,因此,应归属全体业主所有。这种用经济学上的成本计算来决定法律意义上的权属归属的做法,是需要探讨的。实际上,商品价格构成的成本计算与所有权转移无关,例如生产汽车的生产线的建设成本必然要计入汽车价格,但显然汽车生产线的产权并不属于购买该种汽车的全体消费者共有。混淆概念三:资金投入方=拥有所有权。有观点认为结建防空地下室的建造资金是由开发商投入的,因此,该权属应归开发商所有。但是,这仅仅是从资金的表面使用效应,不能正确反映企业的应尽义务。例如企业应纳的税收是国家凭借政治权力进行的特殊分配,是纳税人必须履行的法定义务,不依纳税人的意志为转移,具有强制性、无偿性和固定性,所有的税收收人以及形成的资产都为国家所有,所以出资方未必是所有者。

综上所述,人防工程的产权权属应是显而易见的。根据《中华人民共和国人民防空法》和《广东省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》:人民防空经费由国家和社会共同负担;国家和省确定的人民防空重点城市及县城新建民用建筑,必须按规定修建防空地下室,确因地质、地形等客观条件限制不能修建的,经人防主管部门批准并按规定标准缴纳人民防空易地建设费,由人防主管部门统一组织易地建设;人防主管部门的设置、职责和任务,按照国务院、中央军事委员会的规定执行。因此,可以认为人防工程产权必须按照资金来源渠道进行划分。

由于一切组织和个人都必须依法履行人民防空的义务,国家(即人防主管部门)全额投资建设的自建人防工程(包括利用上级补助资金、财政补助资金、人防政策性收费等地方自筹资金)、企事业单位根据国家相关法律法规结合民用建筑修建的防空地下室的产权应由人防主管部门代表国家行使所有权,领取地下空间产权证。企事业单位自主投资建设的人防工程、各类资金(包括国有资本、集体资本和非公有资本)拼盘投资建设的人防工程,按照各自投资比例领取地下空间产权证。地下空间产权证办理参照房地产办理程序并经人防主管部门确认后予以发证。

3、实施人防工程产权登记管理

一是办理人防工程产权证。凡依法建有、占有人民防空设施的单位和个人必须向所在地县级以上人民防空主管部门办理人民防空资产登记,领取人防工程产权证。人民防空资产发生转移、变更时,必须报人民防空主管部门审批或备案,并重新办理资产登记、换发产权证。二是建立人防工程产权证年检制度。对没有依法进行维护管理,不能保持完好状态的人防工程不得年检。未通过年检的人防工程不得进行抵押、转让等,使人防主管部门对人防工程的维护管理由被动变为主动。三是建立人防工程产权登记的档案管理。各级人防主管部门要妥善保管和建立健全人防工程产权登记档案,了解和掌握人防工程的存量和增减变动情况。

4、建立科学的产权运行机制,实现人防国有资产的有效运营

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首先,要盘活人防国有资产,实现人防资产的有效运营和保值增值。充分挖掘现有人防工程的潜力,积极开展平战结合,不断提高战备效益、社会效益和经济效益,实现一次投资、多种功能、长期收益。其次,要承认人防工程具有商品的一般属性,在政府的统一管理下对人防工程进行市场化开发。当人防工程作为一种资源被人们所开发利用时,因其消耗了一定量的社会必要劳动时间,凝聚了无差别的一般人类劳动,故其具有价值。所以应当挖掘人防工程的价值,让其走向市场。除涉及国家秘密的人防工程外,均可依法进行抵押、租赁、转让,使其成为投资者的私有财产,能够由投资者在保持其战备功能的前提下自由支配,从而实现投资者利益的最大化,实现资产的保值增值。

一是重视产权管理基础工作,建立人防资产评估机构,规范资产转让行为。根据《中华人民共和国人民防空法》的要求,地下空间产权证的发放和管理由各级人防主管部门实施,建立所有人防工程综合信息数据库,对人防工程的改造、拆除、报废等进行审批和监督管理。对于具有人防工程产权证的资产在有偿转让、租赁、抵押、拍卖等其他需要进行资产评估的,按照资产评估立项与结果确认程序进行评估并确认其价值。二是按照发展战略,应该“抓大放小”,最大限度地保证人防发展享有最大的原动力。对于人防主管部门在获得企事业单位根据国家相关法律法规结合民用建筑修建的防空地下室的产权后,除了组织指挥等秘密工程外,可以根据当时人防政策性收费标准进行产权转让,将国家所有权转让给企业,并将所得资金重新投入人防易地建设。从而实现国有资本的保值增值、资本收益的最大化和取得适当的现金流;实现“国退民进”,发挥非国有资本配置资源的优势,最终提高人防工程的发展水平和夯实人防可持续发展的基础。

(五)加强人防建设监管,提高资金使用效益

1、把握资金投向,充分发挥资金的调控引导作用。

资金调控是缓解经费供需矛盾的重要手段,就是在财力有限条件下通过调整资金分配数量、结构,纠正建设过程中存在的偏差,引导各项建设按预定轨道运行,进而达到合理配置资源,实现效益最大化的目的。当前,各地安排人防经费预算时,各项建设缺乏一个适当比例,难以统筹兼顾,通盘考虑,整体推进,协调发展。这实际是目标不实,步骤不清,标准不明,时限不严的问题。各级依法收取了一些易地建设费,主要用于人防掩蔽工程建设。考虑到人防是一项系统工程,必须保证系统的完整配套,因此,可以适当安排一定比例经费用于人防指挥通信工程建设,提高人防整体防护能力。2008年,财务工作的重点是集中财力保障好军事斗争人防应急准备信息化建设及指挥通信工程建设,同时要按照“人防建设第十一个五年规划”规定分配经费,保障各项工作落实。另外,各地人防建设情况不一,有的资金闲置未上建设项目,有的经费紧缺致使工程被迫停工。因此,省级人防部门应建立人防调控资金,调动资金的有效流动。各市之间的人防资金也可以制定相关制度,互相拆借,避免资金的闲置浪费。

资金引导是落实人防建设目标的重要手段。人防建设既有长远规划又有近期目标。为落实人防年度建设要点和五年建设计划,制定人防产业政策、充分发挥财政资金的引导作用非常重要。要把财政资金投入人防建设的重要方向、重点项目,投向那些“三个效益”明显,项目论证充分、可操作性强、见效快的项目,引导社会资金的人防投资流向。按照市场经济要求,采用投资、贴息、补助等多种方式,积极发挥财政资金的引导作用和乘数效应。

2、完善预算管理体系,加强经费监督管理。

根据财权与事权相一致的原则,重新界定人防建设事权和预算经费安排,完善人防预算分配决策机制。部门预算改革已实行几年时间,当前的改革是要逐渐深入和细化,提高预算编制的科学性、全面性、准确性和可操作性。因此,必须细化标准支出预算,制定符合实际的、科学的预算标准。加强项目预算的管理,重视项目的可行性研究和论证,提高专项资金安排的科学性和有效性。按照建立公共财政体制的要求,建立健全项目库管理制度,牢固树立绩效预算意识,严格专项资金预算评审论证制度;细化专项资金预算编制,提高专项资金预算的执行效率;推进预算追加听证制度,将听证结果作为预算追加的重要依据。

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加强预算执行审计工作,重视单位内部控制制度建设,建立科学的财务监督体系。要以建章立制、制度管人为手段,进一步健全经费管理制度,规范经费申领程序,完善财务监督机制,做到依法理财、民主理财、科学理财、廉洁理财。要健全内部审计制度,规范本级行政部门对直属单位的审计办法,加大人防部门上下级之间审计力度,强调日常审计和专项审计相结合、定期审计和抽查审计相结合,充分利用现代化信息手段,实施网上监察,目前省直机关已经开始实行财务核算的财政网上集中监管。

3、构建考核评价体系,提高资金使用效益。

对财务管理工作建立制度化指标考评机制,从财务制度建设、日常经费管理、预算执行情况、理财水平等方面进行量化考核。建立以人防建设资金增长率、地方财政投入到位率、项目投资回报率、结建经费收取率为标准的系列评价指标。开展项目经费绩效评价工作,每年选择一批重点项目由有关中介机构或直接组织专家实施绩效评价,并形成绩效评价报告;逐步扩大项目绩效评价范围,从单个项目、个别地区扩展到全部项目、所有重点城市。对工程项目要从资金日常管理、投资完成进度、预算编制准确性、决算报告质量、项目的战备效益、社会效益和经济效益等方面进行评分,综合评定,考核项目绩效。

健全专项资金管理制度,构建规范专项资金管理的长效机制。加强专项资金管理制度建设,使专项资金的分配和使用等有章可依,规范透明;理顺专项资金在预算编制、分配使用、资金拨付、监督检查、绩效评价、统计分析等各环节的管理,努力提高专项资金使用效益。

(六)建立防空防灾一体化的民防体制,充分发挥人防指挥通信资产在经济社会建设中的作用。

1、设置统一高效的两防一体化民防机构,赋予合理职能

我国人防现行设置的是单一的防空体制,某种程度上造成人防部分资源平时的闲置和浪费。而早在2001年5月,《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》就指出:“各级人民政府要充分发挥人民防空指挥、通信警报系统和群众防空组织的作用,使其积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作,大力推进人民防空整体平战结合,逐步与国际民防接轨”。当前,我国国民经济持续快速健康发展,综合国力不断增强,人民生活总体上达到了小康水平,经济社会和城市发展对人防建设又提出了更新更高的要求,建立健全社会公共安全、重大灾害事故的预防与应急救援机制,已成为我国社会经济全面、协调、可持续发展的重要组成部分。在新的历史条件下,充分发挥人民防空组织的作用,整合人防平战资源,实现单一的人民防空体制向防空防灾一体化的民防转变,形成城市应急救援整体合力,也是加强人防国有资产管理,提高资产保值增值能力的重要举措。

从深化行政体制改革的角度讲,民防指挥管理机构至少应当具备综合性、专业性和权威性等3大特征,其总体定位,应当属于政府序列、类似于军队司令部的职能部门。因此,建议将这一机构定名为:广东省民防局。其理由:一是符合《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中关于“大力推进人民防空整体平战结合,逐步与国际民防接轨”的精神。二是符合国际惯例。民防并非人民防空在“人防”之外的另一种简称,而是一个国际通用的关于组织防灾减灾活动的专用名称。目前世界上已有100多个国家和地区开展了民防工作,我国于1992年加入了国际民防组织(ICDO)。

世界各国民防工作领域大多兼容平时和战时,如俄罗斯中央政府一直设有民防和紧急减灾事务部,即使近期大改组后,政府部门由原来的31个缩减到17个,这一部门仍然得以保留。

2、明确赋予省民防局的合理职能

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(1)贯彻执行国家关于民防和紧急事务处置工作的方针、政策与法律、法规;拟订有关规章制度、发展规划和工作计划,经批准后组织实施。

(2)建立健全全省统一的民防与紧急事务应急指挥体系;收集、掌握有关信息,为省委、省政府、省军区组织开展民防和处置紧急事务提供信息保障;参与重大灾害的应急指挥和协调工作。

(3)会同有关部门审批民防建设与城市建设相结合规划,审核城市总体规划中民防要求的落实情况;检查监督城市和重要经济目标的民防建设。

(4)组织管理民防工程建设;实施民防工程防护标准和质量标准,对民防工程建设实施计划、技术和质量管理;指导民防工程的维护管理和开发利用。

(5)组织制订民防通信警报建设规划和专业救援队伍训练大纲;实施民防无线电管理;负责民防与紧急事务指挥自动化建设和信息化建设。

(6)监督管理和指导协调全省灾害预测、预警、预报工作,制定统一的警示信号发布规则。

(7)负责民防的宣传教育工作,会同有关部门普及民防知识和技能。

(8)管理民防经费和资产,编制民防经费预决算。

(9)组织民防科学技术研究,管理民防行业标准化工作,实施民防技术标准。

(10)拟订省委、省政府战备指挥所的建设规划并组织实施,战时组织城市人民开展防空袭斗争。

(11)承办国家和军区、省委、省政府、省国防动员委员会交办的其他事项。

3、将民防纳入政府社会应急救援管理体系

目前我国的社会公共安全应急管理体系大致由社会稳定系统、自然灾害系统、生态安全系统三大部分组成,包括抗震救灾、防汛抗旱、森林防火、生产事故应急、消防、交通安全、海上搜救、核化学事故应急、飞行器事故救援、旅游紧急救援、紧急医疗救援等行业紧急救援管理子系统,这些子系统分别归属民政、公安、卫生、水利、经委、地震、化工等部门管理,管理模式总体上仍处于各部门按灾种独立运作状态。当出现重大灾害事故需要多部门多系统综合救援时,由地方政府领导出面,组成临时指挥机构组织协调应急救援行动。随着经济发展和社会进步,这种应急管理模式已很难适应现实需要。一是现代灾害多为综合灾害。即使是单一灾害,如处置不当,很可能会迅速衍化为综合灾害,甚至可能转化为社会危机和政治危机。如近年突如其来的“非典”危机,起初仅仅是医疗疫情灾害,但在很短时间内引起了社会恐慌,导致药品以及部分地区市场混乱,进而影响到交通、旅游、商贸等行业以至整个社会经济发展。综合灾害的应急处置需要多个部门、多个应急系统协调行动。在目前体制下,各部门之间平时缺乏沟通,紧急情况下协调难度较大。即使成立临时指挥机构,但从机构组成、综合评估灾情、制定综合救援方案,时间上比较长,影响整个应急处置速度,而其在短时间内所制定的救援方案受到客观因素的制约,也很难达到科学和优化,从而影响救援质量。二是难以满足重大灾害的预防需求。按照现代危机管理理论,危机管理包括预防、准备、反应、恢复4个部分,从战略上讲,预防和准备显得更加重要。临时指挥机构虽然能够解决单一灾害的救援和恢复工作,但在综合灾害长期预防和准备方面却显得不足,对全社会灾害的综合管理和研究方面更是无暇顾及。

目前,许多国家都已建立综合应急管理机制,以应付各种类型和各种规模的天灾人祸,从火警、地震、洪涝、飓风、爆炸、重大事故、反恐直至战争,无所不管。如美国的联邦紧急事态管理局(FEMA)在“9.11”事件中的出色表现,就充分证明了这种管理机制的科学性和有效性。

因此,建议在人防基础上建立一个无缝联结、全面协调、强势有力、反应迅速、层级管理、社会参与、责任共担的社会公共安全应急管理体系,负责各种灾害、突发事故以及战时民事防护等综合应急管理。这一系统在纵向设置上,应与政府行政管理机构设置层次相一致,采用国家、省、地级市、县4级政府综合应急管理体制,形成上下统一、体制顺畅的国家应急管理网络。在每一层次的管理体系中主要包括3个有机联结的子系统,一是指挥中枢系统。由各级党政军决策层组成,主要负责应急管理重大决策,实施指挥行动。此系统担负的责任异常重大,需要在短时间内根据专家组意见和有关参谋信息作出应急决策,是应急管理的核心机构。二是参谋协调系统。在处理应急事件中,主要负责迅速向指挥中枢系统提供灾情信息、专家组综合评估意见以及各种应急预案;传达贯彻指挥中枢系统决策,组织协调各部门行动,统一调配应急资源。平时负责协调监督各种灾害的预警、监控、准备等工作,协调综合灾害应急理论研究工作。三是支援与保障系统。由经济、计划、财政、人事、社会保障、民政、公安、消防、卫生、交通、水利、化工等有关部门组成,在参谋协调系统的组织协调下,按照预案分工有效地贯彻指挥中枢系统决策,共同实施应急行动。各部门继续承担本区域灾害的应急管理职能,直接实施单灾种小范围灾害的应急管理行动。驻地武警部队组建特种应急救援队,实施突击救援行动。必要时地方政府还可通过军队应急支援协调机构请求驻军支援。

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在新的社会公共安全应急管理体系中,人防的职能得到了延伸,完全融入社会综合应急管理体系。原有的人防机构经过改组完全纳入新的应急管理体系,并在其中发挥综合协调、决策参谋和宏观管理作用。这也是人民防空充分利用现有资源参与社会事务管理,维护社会稳定,保障人民生命财产安全,支援经济建设,促进经济发展的方式,也是加强人防国有资产管理,提高资产保值增值能力的又一举措。

 


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